人口下滑與幼兒園擴張的錯配

多位專家指出，在部分地區(qū)，幼兒園招生難背后，出生率下降并非唯一原因，學前教育資源的配置與人口結(jié)構(gòu)變動間的不匹配也是重要因素之一。

在很多從業(yè)者看來，幼兒園從擴張到萎縮，就發(fā)生在短短五年之內(nèi)。2017年5月是學前教育行業(yè)一個重要的轉(zhuǎn)折點。為解決“入園難、入園貴”問題，教育部等四部門聯(lián)合頒布了“第三期學前教育行動計劃”(2017~2020)，首次提出：到2020年，普惠性幼兒園覆蓋率要達到80%左右。一年后，2018年11月，國務院發(fā)布了《關(guān)于學前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》，再次強化了第三期學前教育計劃的80%目標，并且進一步要求“公辦園在園幼兒占比偏低的省份，逐步提高公辦園在園幼兒占比，到2020年全國原則上達到50%”。

自此，全國幼兒園的辦園結(jié)構(gòu)正式予以調(diào)整。隨著“5080”目標的確立，各地開始大力新建公辦園。2019年和2020年，國家又相繼出臺了兩個配套政策，先是規(guī)定小區(qū)配套幼兒園必須辦成公辦或委托辦成普惠性民辦園，教育部此后又發(fā)布了《縣域?qū)W前教育普及普惠督導評估辦法》，將學前三年毛入園率85%、普惠性幼兒園覆蓋率80%和公辦園占比50%這三個指標列入了地方政府的考核與問責體系中。

首都師范大學副教授、中國學前教育研究會理事夏婧對《中國新聞周刊》解釋說，在50%公辦園覆蓋率的指標“硬約束”下，尤其對一些原本以民辦園為主體的地區(qū)，地方政府的指標完成壓力很大，必然要新建、改擴建一大批公辦園才可能完成任務。

據(jù)《沂蒙晚報》2020年7月報道，在山東臨沂的中心城區(qū)蘭山區(qū)，截至2020年6月底，共有100多所小區(qū)配套民辦幼兒園被政府“收編”，與此同時，近兩年內(nèi)還新建了38所公辦幼兒園，新增1.4萬多個公辦學位。報道稱：“市長、區(qū)長親自做工作，鼓勵影響力、信譽好的開發(fā)企業(yè)發(fā)揮帶頭示范作用，對主動移交的10家大型企業(yè)進行公開表揚。”

但在公辦園大力新建的同時，每年新生兒數(shù)量卻在減少。臨沂市衛(wèi)健委數(shù)據(jù)顯示，2017~2020年，臨沂出生人口每年平均下降20%左右，這種錯位進一步放大了供需缺口。前述臨沂幼教從業(yè)者認為，臨沂幼兒園當下面臨的招生困境，部分源自公辦園近兩三年來新建擴建“有點太快了”，“之前一個街道上只有兩所公辦園，現(xiàn)在一下子增加到了十幾所”。

一位不愿具名的廣州學前教育專家對《中國新聞周刊》介紹，在外來人口聚集的廣東，雖然總體上幼兒園招生難現(xiàn)象目前還不明顯，但在廣州、東莞等地的一些“新城”或一些偏遠市區(qū)，也已出現(xiàn)了幼兒園學位過剩問題。她解釋，這些小區(qū)以度假房或投資房為主，入住率較低，但也按要求建有配套園，因為老城區(qū)缺乏空間新建公辦園，這些新城提供的“增量”有助于政府完成“5080”目標。“在這些地區(qū)，未來隨著人口出生率的持續(xù)下降，剩余學位可能會越來越多。”她認為，幼兒園建設要有一定前瞻性，不能大躍進一樣過度建設，最后造成大量幼兒園空置。

2021年12月，教育部等九部門發(fā)布了《“十四五”學前教育發(fā)展提升行動計劃》，在原有“5080”上進一步提出了“5085”目標：到2025年，全國普惠性幼兒園覆蓋率達到85%以上，公辦園在園幼兒占比達到50%以上，繼續(xù)要求“推動普惠性資源擴容增效，新建改擴建一批公辦幼兒園”。

此后，各地相繼發(fā)布了自己的“十四五”學前教育計劃，例如，江蘇提出全省新建、改擴建幼兒園1000所左右;山東計劃新建、改擴建幼兒園600所以上;重慶則提出公辦幼兒園占比達55%。

但這些地區(qū)近幾年的出生率趨勢都不容樂觀。在人口大省山東，2020年出生人口數(shù)首次跌破百萬，僅為87萬人，比2016年下降了50.8%。江蘇2021年就提前進入人口負增時代，人口自然增長率只有-1.1‰。重慶2022年出生人口下降了7.87%，自1997年以來首次跌破20萬。

“我看到省里的‘十四五’計劃仍要繼續(xù)擴張幼兒園學位很震驚”，南方某省的一位學前教育政策專家對《中國新聞周刊》說。她所在省份，民辦、公辦幼兒園近兩年都部分出現(xiàn)了招生難的情況。在她看來，由于出生率下降，幼兒園需求近幾年在不斷縮水，這種趨勢已“不是初露端倪”，而是“非常明顯”。尤其根據(jù)人口預測數(shù)據(jù)，全國2021~2025年的出生率將持續(xù)下滑，這種背景下，地方政府仍根據(jù)當下的考核標準去新建、改擴建公辦幼兒園，沒有充分考慮到長遠的人口變動趨勢，“這種傾向其實是很危險的”。

對當?shù)毓k幼兒園繼續(xù)擴容的規(guī)劃，她曾提出質(zhì)疑，教育部門回復稱，一方面，繼續(xù)新建是為了解決長期以來的大班額問題;另一方面，政策的制定也存在慣性，調(diào)整也需要一個周期。

《“十四五”學前教育發(fā)展提升行動計劃》中提出：各地要充分考慮出生人口變化、鄉(xiāng)村振興和城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢，逐年做好入園需求測算，完善縣(區(qū))普惠性幼兒園布局規(guī)劃。但不同地區(qū)由于數(shù)據(jù)統(tǒng)計、模型測算水平、對人口遷移、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的評估以及政府決策意識不同，規(guī)劃水平存在較大差異。

去年7月，深圳南山區(qū)多家幼兒園發(fā)出二次招生通告，有自媒體報道稱，南山區(qū)沒招滿的幼兒園超過了一半。但深圳南山區(qū)教育局學前科科長曾少群對《中國新聞周刊》解釋，南山區(qū)目前不存在幼兒園學位過剩情況，供需間基本持平，考慮到南山還在繼續(xù)大力引才，有很多新建樓盤要配套，經(jīng)過測算，政府預判南山區(qū)未來幾年的幼兒園學位需求仍會增加。

南京師范大學學前教育政策研究中心主任王海英對《中國新聞周刊》分析說，政府部門應當構(gòu)建學齡前人口預警系統(tǒng)，研判資源未來配置需求，提高資源配置的韌性，化解人口發(fā)展可能帶來的資源配置風險。

王海英稱，各地應考慮各區(qū)的供給能力和區(qū)位稟賦，設立各自的“學前教育資源承載力”警戒線。比如城鎮(zhèn)化水平較高、人口集聚的東部沿海地區(qū)，和城鎮(zhèn)化水平較低、人口流出的中西部大省資源，承載水平和警戒范圍一定是不同的。

夏婧強調(diào)，各地區(qū)一定要實事求是，結(jié)合自身人口發(fā)展趨勢和實際入園需求做測算和規(guī)劃，需要建園就建園，該合并就合并，不搞一刀切。

“首輪幼兒園關(guān)停潮已到來”

王莉覺得，隨著生源減少，第一批倒下的會是自己所在的普惠性民辦園。

中國目前幼兒園主要有三類：公辦園、普惠性民辦園和非普惠性民辦園。普惠性民辦園的概念2010年就已提出。當年，國務院發(fā)布了對學前教育行業(yè)影響深遠的《關(guān)于當前發(fā)展學前教育的若干意見》(即“國十條”)，提出要積極扶持“面向大眾、收費較低的普惠性民辦幼兒園”。從2017年起，在80%的普惠率指標要求下，大量民辦園主動或被動“轉(zhuǎn)普”。

普惠性民辦園，意味著性質(zhì)雖屬民辦，但收費卻是普惠性質(zhì)。例如在北京，多數(shù)普惠性民辦園生均每月保教費為750元，與同級別公辦園收費一致;青島規(guī)定普惠性民辦園保教費最高不得超過同級公辦園收費的兩倍。相應地，政府會予以生均補貼和房租減免，比如北京的補貼為生均1000元/月。

對普惠性民辦園，王海英這樣對《中國新聞周刊》形容：“民辦與普惠組合到一起，形成了一個極具內(nèi)在張力感與矛盾性的概念。”生育率下降背景下，這種張力被進一步放大。采訪中，多位幼兒園園長反映，即使在“補貼天花板”的北京，大多普惠民辦園仍入不敷出，生均不足2000元/月的保教費和補貼就是幼兒園的全部收入，其中70%以上要支付教職工工資。為盡可能節(jié)約成本，幼兒園想了各種辦法：將配班老師換成實習生、取消原有的特色課程、減少玩具開支等。

北京朝陽區(qū)一所普惠性民辦園園長姜茗對《中國新聞周刊》說，“轉(zhuǎn)普”前，她所在幼兒園以前每月生均收費接近7000元，當時，有的老師每年工資能漲1000元，現(xiàn)在漲薪“可能性已經(jīng)非常小了”。由于工資低，招聘變得更加困難，現(xiàn)在普惠性民辦園新招老師多是外地大專大本生，師資質(zhì)量下降，且流動性很大。

夏婧分析，當生源變得稀缺，普惠性民辦園質(zhì)量下降，會進一步增加招生困難，形成惡性循環(huán)。

她推測，第一批倒下的幼兒園可能是那些在政府要求下匆忙“轉(zhuǎn)普”，但同時受政策影響較大的普惠性民辦園，以及一部分教育質(zhì)量不高、區(qū)域設置不合理的營利性民辦園。這些首當其沖的普惠性民辦園中，最先倒下的是一個個單體園，背靠集團的幼兒園相對抗風險能力會更強一些。

“其實首輪幼兒園的關(guān)停潮已經(jīng)到來了。”夏婧強調(diào)。她說，今年“應該是最好的一年”，以后會越來越困難。在幼兒園園長群里，從去年起就經(jīng)常看到有幼兒園在轉(zhuǎn)讓一批桌椅板凳。很多園長還在掙扎，但趨勢已不可逆轉(zhuǎn)。另外，隨著人口未來不斷向城市集中，情況最危急的幼兒園還不在北京、上海、濟南這些一二線城市，而是集中在四五線城市。

在香港，出生率下跌已引發(fā)了一輪幼兒園關(guān)停潮和裁員潮。特區(qū)政府最新公布的數(shù)據(jù)顯示，2022年香港出生人數(shù)僅為3.25萬，死亡人數(shù)卻達到6.21萬，自2021年進入人口負增長階段后，香港出生率進一步創(chuàng)下新低。與此同時，香港教育工作者聯(lián)合會(簡稱“教聯(lián)會”)2022年5月調(diào)研了235所幼兒園后發(fā)現(xiàn)，平均每所幼兒園流失學生數(shù)約占全校人數(shù)13%~27%。超過70%的幼兒園出現(xiàn)財政困難，10%的幼兒園稱明后兩年內(nèi)可能停辦。到了12月，教聯(lián)會再度調(diào)查發(fā)現(xiàn)，超過五成的幼兒園明確表示會裁減教師。截至2022年10月，香港已有20所幼兒園關(guān)閉。

王莉已做好了未來3~5年可能要裁員的準備。在她看來，普惠性民辦園的補貼模式不可持續(xù)，最終要自力更生。面對越來越少的孩子，要想突圍，唯一的出路是面向市場，提供特色課程和更加個性化、定制化的服務。她希望政策未來能至少“開個口子”。

華東師范大學學前教育系副教授柳倩對《中國新聞周刊》解釋說，普惠性民辦園的誕生，是在全國面臨普遍性“入園難、入園貴”的背景下，通過引入社會力量來填補公辦園普惠學位的不足，但隨著出生率下降，學前教育格局也要動態(tài)調(diào)整，政府和市場的關(guān)系要進一步理順。

多位幼兒園園長指出，未來，幼兒園的大盤可能進一步分化，公辦和民辦的角色和定位會更加明確，公辦“托底”，民辦提供差異化服務，現(xiàn)在“卡在中間”的普惠性民辦園會逐漸向兩頭演變。

幼托一體化的現(xiàn)在與未來

當下，更多面臨生源危機的幼兒園想到的可行解決方案：辦托班。

去年9月，王莉的幼兒園比往年少招了30人，空出來的一間教室，她決定用更小的孩子填滿，于是新開了一個托班：主要招收2歲半~3歲的孩子。今年，如果招生人數(shù)進一步下降，王莉打算開更多托班，并考慮向更小年齡段延伸。托班收費不受政府指導價限制，每人每月是2700元，這筆“額外收入”就成了幼兒園當下的救命稻草。

在北京，多家受訪幼兒園都稱今年有辦托班的計劃。從全國近兩年的情況看，生源減少后，幼兒園辦托班自救是一種普遍做法。柳倩指出，上海幼兒園整體還沒看到明顯的招生難現(xiàn)象，因為上海政府很早就提倡幼兒園辦托班，所以在市中心的一些地區(qū)，近幾年由于產(chǎn)業(yè)、企業(yè)外遷而造成人口流向郊區(qū)，部分幼兒園發(fā)現(xiàn)小班招生不足后，立刻用托班填滿，“于是現(xiàn)在都活得很好，其實上海本地托班的需求還是非常旺盛的”。

上海市教委的數(shù)據(jù)顯示，到2022年底，已有超過50%的幼兒園開設托班，其中超過一半為公辦園。全國大部分地區(qū)如北京、安徽、山東等地則從2022年開始探索幼托一體化試點。

“所以我覺得幼兒園未來不會在短期內(nèi)大面積地坍塌，而是會漸進式萎縮。”王海英分析。她認為，未來幼兒園為了生存，辦托班現(xiàn)象一定會非常普遍。在南京，目前很多普惠性民辦園都在不斷拓展托班，從一個班、兩個班到三個班。隨著3~6歲生源的不斷減少，多出來的班額可能會先讓給2~3歲，最終過渡到0~3歲，這是一個漸進的過程，“到最后，普惠性民辦園可能慢慢全轉(zhuǎn)向0~3歲，公辦園仍以3~6歲為主”。

柳倩指出，從新加坡等國的經(jīng)驗來看，如果幼兒園招生“向下延伸”做得比較好，中國未來不一定會出現(xiàn)大面積的幼兒園關(guān)停潮。需要強調(diào)的是，這個延伸，不僅是延伸到0~3歲，更重要是服務的延伸，比如延長孩子在園時間，接送時間和家長的工作無縫銜接，這些跟進措施如果做得好，家長的不同需求都能得到滿足，幼兒園就還有很大的生存空間。

新加坡的生育率在 1960 年代初開始下降，在 1975 年達到世代更替水平以下。為了刺激生育，新加坡在近十幾年來增設了大量托兒中心，招收對象是18個月~6歲間的所有年齡段兒童。新加坡教育部數(shù)據(jù)顯示，2007~2017年十年間，新加坡托兒中心數(shù)量增加了一倍多，從 62911所增加到了143400余所，反之，幼兒園招生人數(shù)銳減，新加坡父母更傾向讓孩子進入提供全日制服務的托兒中心。

夏婧2021年發(fā)表的一篇關(guān)于“國際比較視野下如何創(chuàng)造生育福利”的文章指出，影響我國女性生育的一個重要因素在于高質(zhì)量的兒童早期照料服務供給不足，尤其是0～3歲托育服務仍然短缺，托育機構(gòu)收費較高的現(xiàn)象存在，使大量適齡女性“生不起”“不敢生”。

國家“十四五”規(guī)劃綱要已將“每千人口擁有3歲以下嬰幼兒托位數(shù)”指標納入經(jīng)濟社會發(fā)展主要指標，目標是到2025年，實現(xiàn)每千人口擁有3歲以下嬰幼兒托位數(shù)達到4.5個。國家衛(wèi)健數(shù)據(jù)顯示，截至2021年底，中國每千人口托位數(shù)為2.03個，和2025目標還有不小差距。

專家指出，在幼兒園內(nèi)辦“小小班”，是人口負增長背景下學前教育資源優(yōu)化配置的一種很好的思路。但問題是，對幼兒園開托班，國家在政策層面目前仍不明確。國務院2019年5月發(fā)布的《關(guān)于促進三歲以下嬰幼兒照護服務發(fā)展的指導意見》中指出，“支持有條件的幼兒園開設托班，招收2歲至3歲的幼兒”。

這里“有條件”指的是有空余學位和多余資源，但不同地區(qū)在執(zhí)行上的松緊度不同。比如上海、深圳等地明確允許幼兒園申請開托班，深圳南山區(qū)教育局學前科科長曾少群說，只要幼兒園有開托班的意愿和條件，申報后，教育局就會聯(lián)合衛(wèi)健部門、婦幼保健院、街道社區(qū)等到現(xiàn)場勘察，也會提出改進意見。北京有的區(qū)要求幼兒園必須通過審批后才能開托班，且卡得較嚴，有的區(qū)“默認”了幼兒園私下的這一行為。

王海英解釋說，中國學前教育與托育的管理體系是分開的，幼兒園傳統(tǒng)上只負責3~6歲兒童，歸教育部門管理，0~3歲托育由衛(wèi)健系統(tǒng)分管。從基層來看，多數(shù)衛(wèi)健委對推動幼托一體化很積極，希望將這兩段銜接起來，但教育局往往更希望幼兒園生源減少后，優(yōu)先解決大班額問題，“在執(zhí)行層面，會發(fā)現(xiàn)兩個部門間有很多協(xié)調(diào)上的障礙，這也導致規(guī)劃上的銜接不夠”。

2023年1月1日起，《上海市學前教育與托育服務條例》　(以下簡稱《條例》)實施，成為全國首部將學前教育與托育服務整合立法的地方性法規(guī)?！稐l例》規(guī)定，由教育部門牽頭來主管學前教育與托育服務，市、區(qū)政府應建立綜合協(xié)調(diào)機制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)解決學前教育與托育服務發(fā)展中的重大問題。

柳倩說，上海和其他地區(qū)不同，20世紀90年代末開始第一輪人口下滑時，上海市教委領導就預判了未來人口負增長趨勢，于是從1999年起就開始探索建立0~6歲幼托一體的管理機制，“當時就有了提前規(guī)劃，讓幼兒園成為一個蓄水池，3~6歲孩子少了就辦托班，如果孩子再少，再往更低的年齡段延”。

曾少群希望，國家能盡快出臺一個關(guān)于托育的細化政策，列出收費等方面的參考標準，目前仍是以各地摸索為主。“我們一定注意不要走幼兒園走過的彎路，應盡快把托育機構(gòu)的性質(zhì)有個明確的定位。”柳倩說。另外，托育老師的專業(yè)性和綜合性要求很高，國內(nèi)還缺乏一套成系統(tǒng)的托育教師培養(yǎng)體系，這方面也應進一步加強。

王海英認為，結(jié)合他國經(jīng)驗，從學前教育服務人口戰(zhàn)略的定位看，僅靠學前教育“單打獨斗”，釋放人口數(shù)量紅利是較為困難的事情。人口負增長時代，中國學前教育政策要結(jié)合生育、托育、家庭福利等一攬子配套措施，實現(xiàn)長時期、全領域的綜合變革。